生物质发电需要加大政策扶持力度-【新闻】鞍山

生物质发电需要加大政策扶持力度

我国生物质发电产业正处于起步阶段，产业化和商业化程度较低，有关政策及激励措施力度不够。当前，需要加大政策扶持力度，包括：规定对所有清洁能源一律确保其发电量全额上网，允许不同所有制企业进入生物质发电领域；调整上网电价；做好资源调查和评价，编制发展规划；加大财政投入和税收优惠力度；支持技术研究开发和设备制造；推行绿色电力配额制度和认购制度。

■李志军

生物质发电是指采用生物质原料（农作物秸秆、果树枝、林业加工废弃物、城市和工业有机废弃物、禽畜粪便等）发电。在欧美等发达国家，生物质发电技术成熟，已经成为一些国家重要的发电和供热方式。

生物质发电的基本状况及面临的问题

我国政府十分重视包括生物质直燃发电在内的可再生能源产业发展。《可再生能源法》等法律法规的颁布实施，推动了生物质直燃发电设备的研发、制造，促进了相关产业的快速健康发展。目前，国家电网公司、五大发电集团、中国节能投资公司等国有大型企业纷纷投资参与生物质直燃发电建设运营，国内民营企业及外资企业也纷纷进入该领域，表现出了较大的投资热情。各地大力支持发展生物质发电项目，到２００７年底，由国家发改委和各省发改委核准的生物质规模化发电项目已有８７个，总装机容量２２０万千瓦。全国已经建成投产的生物质直燃发电项目已超过１５个，在建项目３０个左右。可以预见，在今后一段时期，我国的生物质发电产业将保持快速发展的势头。

从总体上看，我国生物质直燃发电产业尚处于起步阶段，产业化和商业化程度较低，效益不乐观，市场竞争力较弱，缺乏持续发展能力。生物质发电企业要想完全靠市场赚钱，维持生存并求得发展，仍是勉为其难。主要原因是生物质发电成本高，缺乏上网竞价能力。

（一）建设和运营成本相对较高，上网电价难以支撑生物质能发电厂的正常运营。一是单位造价大。与常规火电比较，生物质燃料的特点决定了其单位千瓦投资大。目前单位千瓦造价均在１万元以上，首个建成投产的国家级示范项目——国能单县项目单位千瓦造价高达１．３万元。二是燃料成本高。生物质发电的燃料成本构成要比传统发电复杂。与传统燃料不同，生物质发电燃料成本除了秸秆等原料的购买成本外，燃料分散在农村的千家万户，加工成本、储运费用以及损耗占燃料成本较大比重。三是相对于常规燃煤电厂，生物质发电厂的厂内上料系统复杂，运行成本高，维护费用大。四是生物质发电厂需要一定的厂外辅助人员，使整个运营的人工工资和管理成本提高。

（二）技术开发能力和产业体系薄弱。技术水平较低，缺乏技术研发能力，设备制造能力弱，技术和设备生产较多依靠进口，技术水平和生产能力与国外先进水平差距较大。同时，生物质发电资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善，人才培养不能满足市场快速发展的要求，没有形成支撑生物质发电产业发展的技术服务体系。主要表现在：一是生物质能发电产业与上下游配套产业发展不协调；二是生物质能资源的收集、运输、加工以及贮存面临一定困难；三是科研和技术支撑不够，生物质直燃发电技术是一个跨度较大的综合性新领域，国内从基础性科学、工程设计、机械设备等方面的研究都滞后于现在产业的发展水平；四是配套的机械制造行业还未形成成熟的产品市场，目前我国在生物质发电燃料收储运方面所需的农业机械设备还没有完全配套的产品；五是国内与生物质发电相关的软科学研究滞后，如标准、规范规程体系尚未建立；六是人才支撑不够。目前国内既无现成的运营企业可供借鉴，各科研单位和院校也无对口的专业设置，真正熟悉和掌握生物质直燃发电的人才较少。

（三）存在盲目上马的问题。生物质发电产业是典型的“小电厂、大燃料”，燃料供应是生物质发电项目正常运营的前提。秸秆体积大，重量轻，不适合长距离运输，导致燃料收购、储存和运输均较困难。从实际情况看，一般秸秆收购半径在１００公里左右是比较合理的。若项目容量太大或者项目之间规划距离太近，或在以农作物秸秆为原料的造纸、饲养行业发达的地区规划建设生物质发电项目，会对生物质发电项目正常运营造成非常不利影响。目前，有些省份已出现了一个县、市布点多个生物质发电项目或规划多台机组的问题。

（四）示范项目缺乏专门的管理办法。我国生物质发电尚处于初始示范项目阶段，示范项目从立项、建设、发电上网到验收，还没有专门的管理办法，影响了示范项目建设的进度和投资者的积极性。特别是，对于示范项目中遇到的问题，没有及时采取有效的措施。

有关政策法规及其问题

上世纪９０年代以来，中央和各地方政府出台了一系列的法律法规，在不同层面上支持可再生能源产业的发展。《电力法》、《节约能源法》、《大气污染防治法》等法律，都作出了关于鼓励开发利用清洁能源的规定。

２００６年１月１日，《中华人民共和国可再生能源法》正式实施。２００６年上半年，依据《中华人民共和国可再生能源法》和《中华人民共和国电力法》等有关法律法规，国家相继出台了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格与费用分摊管理试行办法》、《关于可再生能源发展专项资金暂行管理办法》和《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等法律法规，强调了发电企业、电网企业的责任和义务，明确了生物质发电电价优惠、上网电量全额收购和电力调度优先等鼓励政策，促进了生物质能发电产业的发展。

现有法律和政策为生物质发电提供了有利的环境和法律保障，但政策及激励措施力度不够，在有关政策的执行层面存在着内容不配套、实施细则不全面、关键政策尚未出台等具体问题。

（一）上网电价偏低。国家为鼓励生物质发电事业发展，在２００５年燃煤脱硫机组标杆电价的基础上，提出了加０．２５元／千瓦时的电价补贴政策。但是，在目前的价格体制下，生物质发电项目一投入运营就面临着亏损的境地，不符合《可再生能源法》第十九条“可再生能源发电项目的上网电价按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定”。燃煤机组的标杆电价是在原有的煤电电价基础上，综合煤炭的价格、运输距离等多种因素制定的。而生物质发电的燃料不是煤，燃煤机组标杆电价的电价基础不能准确反映生物质发电的运营特点。相对于煤炭，生物质燃料具有品种多，季节性强，收储运环节多，物流管理链条长等特点。生物质发电的燃料成本与当地的农林生物质燃料市场、劳动力价格、农民生产生活习惯等有关。目前，生物质发电定价模式不能正确引导生物质发电产业的均衡发展。由于不同省份或区域的标杆电价差别较大，而补贴电价采用固定补贴方式，客观上造成了上网电价的区域差别（我国现在的特点是适合搞生物质发电的区域标杆电价低，标杆电价高的地区不适合搞生物质发电）。这样的价格机制，在某种程度上限制了在某些适合发展地区的发展。比如，在新疆棉花产区秸秆资源丰富，种植结构适宜于发展大规模生物质发电项目，但是，由于当地的标杆电价太低，限制了生物质发电在当地的发展。

（二）财政税收优惠政策出台相对滞后。《可再生能源法》明确指出要制定激励可再生能源发展的税收优惠政策和贷款优惠政策。国家通过资源综合利用等途径，给予了风电增值税减半征收，城市生活垃圾发电增值税即征即退的优惠政策。尽管国家明确将农林生物质发电列入《资源综合利用目录（２００３年修订）》，作为资源综合利用的一种方式。２００６年９月《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》发布，明确了以生物质资源为燃料的发电企业属于资源综合利用范围。根据这些规定，农林剩余物生物质发电应该尽快享受财政税收等优惠政策，但是至今相关政策尚未出台。

（三）有关补贴政策与实际发展不适应。根据《可再生能源法》规定要求，财政部设立了可再生能源发展专项资金，出台了《可再生能源发展专项资金暂行管理办法》，但如何申报资金、优惠政策幅度多少等没有明确提出。同时，该办法将风电、太阳能及海洋能发电作为重点补贴对象，而没有明确将具有多种社会效益的农林生物质发电列为补贴范畴。考虑到农林生物质发电的环保作用，２００６年《国家先进污染治理技术示范名录（第一批）》，将生物质直燃发电技术作为秸秆资源化综合利用的一种方式，纳入中央环境保护专项资金补贴范畴。但是，在《国家先进污染治理技术示范名录（２００７年度）》第６８项中，将补贴生物质发电相关内容改为利用循环流化床锅炉的“先进秸秆发电及其降低污染排放技术”。从技术角度讲，我国目前有个别企业采用的循环流化床中温中压锅炉的秸秆发电技术，从锅炉效率、发电效率、可靠性等角度来看，与国际主流技术相比并不先进，而且这种技术在我国还没有经过一定时期的实践检验。而采用振动炉排高温高压锅炉的生物质直燃发电技术是经过国外多年实践检验的成熟的先进技术，并被联合国列为全球推广项目。目前，这种高温高压生物质发电技术已经完全实现了国产化、自主化，并在国内经过了多个项目的实践检验。因此，按照《国家先进污染治理技术示范名录（２００７年度）》第６８项的补贴范围进行补贴，不利于我国生物质发电产业的健康发展。

若干政策建议

为了促进生物质发电健康持续发展，需要国家明确规定对所有清洁能源一律确保其发电量全额上网，鼓励各类电力企业进入生物质发电领域。

要认真落实《可再生能源法》及相关条例，积极为生物质发电项目提供电网接入服务，并开展生物质电厂接入电网的有关标准、规程研究，制定符合电网安全稳定运行要求的接入标准，确保电网安全。

（一）做好资源调查和评价，编制发展规划

我国生物质资源丰富，但分布较分散，收集、运输和储存困难。要通过深入调查和评估全国生物质资源整体情况，合理规划生物质发电的站址和规模，与电网的建设和其他能源发电方式相配合，做到因地制宜，多能互补，协调发展。根据区域总体规划及生物质能资源分布特点，在资源评价和环境评估的基础上，结合当地电网情况和电网规划，制定生物质发电发展规划，从源头上避免恶性竞争，防止“一哄而上”。

（二）加大财政投入和税收优惠力度

生物质发电是国家鼓励的资源综合利用方式，根据《可再生能源法》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》等有关规定，应尽快落实农林生物质发电增值税即征即退和所得税减免的优惠政策。在生物质发电起步阶段，对生物质发电进行财政补贴，对有关技术研发、设备制造等给予适当的企业所得税优惠。

（三）调整上网电价

现行的上网定价政策难以支撑生物质发电厂的正常运营。要根据《可再生能源法》中“促进可再生能源开发利用和经济合理的原则”，按照《价格法》中“成本加合理利润”的基本原则，充分考虑有关法规要求，从保证农民利益和生物质发电行业基本生存能力的角度出发，适时调整生物质发电电价。

（四）支持技术研究开发和设备制造

整合现有技术资源，完善技术和产业服务体系，加快人才培养，全面提高生物质发电技术创新能力和服务水平，促进生物质发电技术进步和产业发展。将生物质发电的科学研究、技术开发及产业化纳入国家各类科技发展规划，在高技术产业化和重大装备扶持项目中安排有关专项，支持国内研究机构和企业在生物质发电核心技术方面提高创新能力，在引进国外先进技术基础上，加强消化吸收和再创造，尽快形成自主创新能力。包括：加大对利用生物质发电锅炉岛技术和装备的科研投入，开展生物质燃料收集、加工、储存、运输等相关设备的研发，提升生物质发电设备和辅助设备的制造能力；支持研究开发适合于生物质发电的燃料收储运装备，支持重点锅炉制造企业提升设备制造能力和工艺水平；支持生物质发电设备和辅助设备在国内自主研究开发和制造。

（五）推行绿色电力配额制度和认购制度

借鉴国外发达国家绿色电力配额制度的成功经验和做法，结合我国电力市场的不断完善，加快建立我国的“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”，通过合理的配额制度，扩大可再生能源发电的市场空间，提升生物质发电项目的盈利能力。借鉴荷兰等发达国家绿色电力认购制度的成功经验和做法，总结上海推行的绿色电力认购做法，尽快出台全国性的或在经济发达地区推行绿色电力认购办法，鼓励有社会责任感的企业以及居民认购绿色电力。（作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部）

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